Personenkennziffer: Bundestagsgutachten zweifelt an Verfassungsmäßigkeit
Ein Bundestagsgutachten hält die Einführung einer gemeinsamen Kennziffer in 51 Behördenregistern für rechtlich problematisch. Die dafür vorgesehene Nutzung der Steuer-ID "birgt erhebliche Schwierigkeiten" , heißt es in der 22-seitigen Untersuchung (PDF)(öffnet im neuen Fenster) des Wissenschaftlichen Dienstes. Zwar seien nicht alle der derzeit 220 Register umfasst, "aber es können Daten aus ganz verschiedenen, wesentlichen Lebensbereichen verknüpft werden" . Trotz der verfassungsrechtlichen Bedenken hat das Bundeskabinett am Mittwoch den Entwurf des Bundesinnenministeriums für ein Registermodernisierungsgesetz beschlossen.
Mit der Identifikationsnummer sollen E-Government-Dienste umgesetzt werden, die im Onlinezugangsgesetz (OZG) definiert werden. Sie setzen auf den Verwaltungsregistern von Bund und Ländern auf. Mit Hilfe der zentralen Kennung sollen Personenverwechslungen ausgeschlossen und die Basisdaten natürlicher Personen verlässlich gepflegt und bereitgestellt werden können. Zu den Basisdaten zählen Namen, Geburtsort und -datum, Geschlecht, Anschriften, Wohnungswechsel sowie Staatsangehörigkeiten. Für besonders schützenswerte Personen soll eine Auskunftssperre gelten. Der Zugriff von Sicherheitsbehörden soll nach Vorstellung der SPD ausgeschlossen werden.
Volkszählungsurteil als Maßstab
Der juristische Knackpunkt bei dem Gesetz ist die Frage, ob durch die umfassende Nutzung der Steuer-ID ein mehr oder weniger "einheitliches Personenkennzeichen" entsteht. Eine solche Identifikationsnummer erklärte das Bundesverfassungsgericht in seinem berühmten Volkszählungsurteil von 1983 (öffnet im neuen Fenster) für unzulässig. Allerdings ist die Frage umstritten, inwieweit ein solches Merkmal genutzt werden kann, wenn es nur für bestimmte Bereiche gilt.
Die neue Kennziffer gilt jedoch nicht nur für bestimmte Bereiche. Vielmehr können Daten demnach aus dem Melderegister, dem Ausländerzentralregister sowie einer Datenbank für Führerschein-, Waffen- oder eID-Kartenbesitzer abgerufen werden. Ein behördenübergreifender Zugriff soll auch auf das Schuldner- und Anwaltsverzeichnis sowie das Register für Wohngeld- und Bafög-Empfänger möglich sein.
Kein "Superregister"
Dem Bundestagsgutachten zufolge wird durch das Registermodernisierungsgesetz "jedenfalls kein unzulässiges allumfassendes 'Superregister' gebildet" . Die neu zu schaffende Registermodernisierungsbehörde (das Gutachten spricht mehrfach von "Regierungsmodernisierungsbehörde" ) baue keinen dauerhaften Datenbestand auf. Vielmehr dürften die vom Bundeszentralamt für Steuern übermittelten Basisdaten nur zwischengespeichert werden und seien anschließend zu löschen.
Eine unzulässige Profilbildung solle dadurch ausgeschlossen werden, dass die fachspezifischen Register alle speziellen Zweckbindungsregelungen unterlägen und in der Kommunikation mit der Registermodernisierungsbehörde nur wenige Daten ausgetauscht und abgeglichen werden könnten. Das Gutachten hält es jedoch für "problematisch" , dass der Gesetzesentwurf keine ausdrückliche Regelung enthalte, die die Nutzung der Identifikationsnummer zur Bildung von Persönlichkeitsprofilen für unzulässig erkläre.
Gefahr der Profilbildung bleibt bestehen
Die Gefahr der Profilbildung steige im Vergleich mit einer bereichsspezifischen Kennnummer erheblich. "Diesem erhöhten Gefahrengrad müsste mit verstärkten technisch-organisatorischen Sicherungsmaßnahmen begegnet werden, um eine Profilbildung hinreichend auszuschließen" , schreiben die Gutachter des Bundestags. Auch der Bundesdatenschutzbeauftragte Ulrich Kelber und die Deutsche Datenschutzkonferenz (DSK) halten demnach eine Profilbildung nicht für ausgeschlossen.
Positiv hält das Gutachten fest: "Die Einführung der Identifikationsnummer stellt die Richtigkeit der personenbezogenen Daten sicher, dient der Steigerung der Funktionsfähigkeit, Effektivität und Leistungsgerechtigkeit der Verwaltung, entlastet den Bürger von Nachweispflichten und beugt Leistungsmissbrauch vor." Das seien wichtige Ziele.
Ausgang einer Verfassungsklage offen
Allerdings schätzt das Gutachten die Eingriffsintensität als "hoch" ein. Da die Zweckbindung der Verarbeitung zudem nicht ausschließlich auf die Identifikation von Personen gegenüber der Verwaltung beschränkt sei, "ist die Verarbeitung zu anderen Zwecken bis hin zur Nutzung der Steuer-ID in der Privatwirtschaft rechtlich nicht eindeutig ausgeschlossen" , heißt es weiter.
Abschließend schreiben die Gutachter: "Der Ausgang der Gesamtabwägung ist aufgrund des hohen Rangs der informationellen Selbstbestimmung und der bestehenden angesprochenen Unwägbarkeiten insbesondere hinsichtlich möglicher Zweckänderungen und dem Ausreichen der technischen Schutzvorkehrungen mindestens als offen anzusehen."
Mit anderen Worten: Die Gutachter halten es für gut möglich, dass das Gesetz vom Bundesverfassungsgericht in dieser Form wieder einkassiert wird. Das sehen auch die Bundestags-Grünen so. "Schaut man sich andere, zentrale Projekte dieser Großen Koalition an, so scheinen CDU/CSU und SPD gerade im innen- und digitalpolitischen Bereich den Anspruch, im Parlament verfassungskonforme Gesetze zu verabschieden, nicht länger zu verfolgen und das Bundesverfassungsgericht längst als Korrektiv praktischer jedweder Gesetzgebung einzupreisen" , sagte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende Konstantin von Notz(öffnet im neuen Fenster) .
Nachtrag vom 23. September 2020, 16:40 Uhr
Das Bundeskabinett hat den Entwurf am Mittwoch beschlossen. "Das Registermodernisierungsgesetz ist der Grundstein, auf dem wir die digitale Verwaltung bauen können" , sagte Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) zu dem Beschluss. Das Ministerium verwies in seiner Mitteilung auf das geplante Datencockpit, mit dessen Hilfe die Bürger den Datentransfer kontrollieren könnten.
Der IT-Branchenverband Bitkom bezeichnete die Modernisierung als "überfällig" . Allerdings forderte der Verband im Detail Nachbesserungen bei den Regelungen. So solle das Gesetz "technologieneutral ausgestaltet werden, es sollte also keine Vorfestlegung auf den Einsatz von Vermittlungsstellen getroffen und die Nutzung moderner Standards ermöglicht werden" . Zudem solle der Geltungsbereich neben natürlichen auch auf juristische Personen ausgeweitet werden. Bei der Umsetzung sollten höchste Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit und Sicherheit der Datenverarbeitung gestellt werden.
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