Netzneutralität: Die abenteuerliche Stream-On-Verteidigung der Telekom
Die Deutsche Telekom hat mit einer sehr gewagten Begründung die Datenreduzierung bei ihrer Tarifoption Stream On verteidigt. Das geht aus dem Bescheid der Bundesnetzagentur vom 6. Dezember 2017 hervor, den die Bonner Regulierungsbehörde inzwischen veröffentlicht hat(öffnet im neuen Fenster) .
Demnach argumentierte die Telekom, dass die Bandbreitenreduzierung auf 1,7 MBit/s bei bestimmten Mobilfunktarifen "stabilisierend" auf mobiles Videostreaming wirke, da "davon ausgegangen werden kann, dass diese Übertragungsrate auch tatsächlich im Mobilfunknetz der Betroffenen zur Verfügung steht, ohne die wahrnehmbare Bildqualität zu beeinflussen" . Nach Ansicht der Bundesnetzagentur hat die Telekom damit selbst eingeräumt, dass die Drosselung aufgrund des schlechten Netzausbaus und nicht aufgrund technischer Anforderung an die Videoqualität erforderlich ist.
Aus dem 62-seitigen Bescheid geht hervor, wie intensiv die Bundesnetzagentur über Monate mit der Telekom über die Stream-On-Option verhandelt hat. Schon im Juli 2017 wurden dem Unternehmen die Bedenken der Regulierer schriftlich mitgeteilt und Gelegenheit gegeben, "eine netzneutralitätskonforme Lösung zu präsentieren" . Auch telefonisch seien "Lösungswege" diskutiert worden.
Berec-Leitlinien sind anwendbar
Zudem ging es um die Frage, ob die Anfang April 2017 angekündigte Option gegen die EU-Roaming-Vorgaben verstößt, weil sie nur innerhalb Deutschlands gelten soll. Auf Wunsch der Telekom wurden die zunächst getrennt geführten Verfahren zusammengefasst und Anfang Oktober gemeinsam entschieden. Bis heute wehrt sich die Telekom dagegen, die Auflagen der Regulierungsbehörde zu erfüllen und droht mit der Einstellung des Angebots .
So behauptet das Unternehmen dem Bescheid zufolge unter anderem, die vom Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (Gerek, engl. Abkürzung Berec) erarbeiteten Leitlinien zur Umsetzung der Netzneutralitätsverordnung seien nicht zur Auslegung der Netzneutralitätsverordnung geeignet. Zudem sei der Artikel 3, Absatz 3 der Verordnung(öffnet im neuen Fenster) , der Netzwerkmanagement aus rein kommerziellen Gründen verbietet, trotz des offensichtlich rein kommerziellen Netzwerkmanagements nicht anzuwenden.
Keine technischen Erfordernisse für Drosselung
Die Bundesnetzagentur legt hingegen ausführlich dar, warum es keine anderen als kommerzielle Gründe seien, die hinter der Bandbreitenreduzierung steckten. Demnach unterscheidet die Telekom beim Traffic, welche Anwendung Stream-On-Kunden nutzen, da nur Videoinhalte gedrosselt würden. Zudem unterscheide sie, ob Kunden einen bestimmten Mobilfunktarif gebucht hätten. Eine Ungleichbehandlung auf dieser Basis sei jedoch verboten.
Ebenfalls gebe es keine technischen Erfordernisse für die Drosselung. "Im Gegenteil. Die Reduzierung der Datenübertragung erzwingt aufgrund des oben beschriebenen Adaptive Bitrate Coding die Einspeisung des Videos in einer niedrigeren Auflösung und damit typischerweise eine Verschlechterung der Dienstqualität als mit der bislang üblichen Best-Effortdatenübertragungsrate" , schreibt die Bundesnetzagentur. Die Auflösung von 480p entspreche dabei "nicht dem heutigen Standard der Bildauflösung von Videoangeboten" .
Warnung vor willkürlicher Datenreduzierung
Mit anderen Worten: Würde die Telekom die Videos bevorzugt transportieren, um eine gute Qualität mit höher Auflösung zu garantieren, könnte dies ein akzeptables Verkehrsmanagement darstellen. Nach Ansicht der Bundesnetzagentur darf jedoch eine bestimmte Qualität für bestimmte Nutzer nicht reduziert werden, um den gesamten Traffic eines Anbieters möglichst niedrig zu halten. Die Tatsache, dass die Datenreduzierung für Magenta-Eins-Kunden nicht gelte und im Tarif Magenta Mobil-L vorübergehend deaktiviert werden könne, spreche ebenfalls gegen ein technisches Erfordernis.
Dabei warnt die Bundesnetzagentur, die gelieferte Übertragungsrate "willkürlich" in Abhängigkeit von der Leistungsfähigkeit des Netzes zu bestimmen. "Ein Internetzugangsanbieter hätte es in der Hand, nicht nur bei Videoverkehr, sondern auch bei anderen datenintensiven Diensten die Datenübertragungsrate in Abhängigkeit von der Leistungsfähigkeit des Netzes zu drosseln und damit Innovationen zu bremsen." Damit würde "klar gegen Sinn und Zweck der Regelung zum angemessenen Verkehrsmanagement verstoßen" .
Telekom will teurere Tarife verkaufen
Die Bundesnetzagentur kommt daher zu dem Schluss, dass die Datendrosselung rein kommerzielle Gründe habe, was der EU-Verordnung zufolge verboten ist. Die Telekom habe bei einem Termin am 1. März 2017 selbst eingeräumt, dass das kostenlose Angebot durch einen verstärkten Verkauf (Upselling) der höherpreisigen Tarife und eine verbesserte Netzauslastung finanziert werde. Dabei habe die Telekom eine Übertragungsrate festgelegt, auf deren Basis das Angebot noch wirtschaftlich zu betreiben sei. Die Bandbreitenreduzierung solle dazu dienen, "den Netzausbau der bestehenden Mobilfunk-Infrastruktur aufzuschieben" .
Das habe die Telekom außerdem in einer Stellungnahme vom 19. Mai 2017 zugegeben, in der es heißt: "Darüber hinaus bietet Stream On auch beim Netzbetrieb einen Effizienzgewinn: Die in manchen Mobilfunkzellen aufgrund der aktuell sehr intensiven Nutzung knappe Kapazität kann durch die Optimierung des Datenverkehrs mehr Endkunden zur Verfügung gestellt werden." Nach Ansicht der Regulierer entspricht dies nicht "dem Verständnis von angemessenem Verkehrsmanagement der Verordnung" . Diese erlaube ebenfalls nicht, "dass Überbuchung von Netzwerkressourcen durch Drosselung bandbreitenintensiver Dienste wie Video gelöst wird" .
Deep-Packet-Inspection erforderlich
Ein weiteres Problem: Für die Bandbreitenreduzierung reicht es nicht aus, die Informationen im IP-Header(öffnet im neuen Fenster) und im TCP-Header(öffnet im neuen Fenster) anzuschauen. Vielmehr müsse die Telekom auch Payload-Informationen wie eine URL und SNI auswerten. Der EU-Verordnung zufolge solle angemessenes Verkehrsmanagement jedoch keine Deep-Packet-Inspection (DPI) erforderlich machen.
Die Telekom hat zur Verteidigung ihrer Position zudem zwei Gutachten des Mannheimer Jura-Professors Thomas Fetzer vorgelegt. Das Netzneutralitätsgutachten wurde auch in einer Fachzeitschrift veröffentlicht(öffnet im neuen Fenster) . Darin behauptet Fetzer unter anderem, dass es bei der vertraglichen Zulässigkeit von Verkehrsmanagementmaßnahmen lediglich darauf ankomme, ob die Rechte der Endnutzer wesentlich beeinträchtigt würden, wie sie in Artikel 3, Absatz 1 der EU-Verordnung genannt sind. Nach Ansicht der Bundesnetzagentur steht der Grundsatz der Netzneutralität jedoch nicht zur Disposition der Vertragspartner, das heißt zwischen Endkunden und Internetprovider.
Rechentricks gegen Auslandsvolumen bei Stream On
Finanziell ebenfalls sehr problematisch für die Telekom ist die Aufforderung, die Stream-On-Option europaweit verfügbar zu machen. Hier streiten sich die beiden Parteien über die Frage, ob die Option als "integraler Bestandteil des Datentarifs der Magenta-Mobil-Tarife anzusehen" ist. Sollte dies zutreffen, was nach Ansicht der Bundesnetzagentur der Fall ist, muss das Angebot auch die Zusatzoption umfassen, wenn beispielsweise die Kategorie Datendienst als Roamingdienst angeboten wird.
Die Telekom behauptet hingegen, die Option stelle einen "getrennt zu betrachtenden Zusatzvertrag" dar. Mit einem Rechentrick legte sie dar, dass deshalb kein einziges Byte unter die sogenannte Fair-Use-Regelung(öffnet im neuen Fenster) fällt. Diese Regelung soll es Providern ermöglichen, die Nutzung von inländischen Flatrate-Angeboten im Ausland auf bestimmte Datenvolumina zu begrenzen.
12 GByte Auslandsvolumen laut Fair Use
Da dieses Volumen vom Endkundengesamtpreis abhängt, setzt die Telekom diesen mit 0 Euro an, weil das Stream-On-Paket nichts kostet. Daraus folgert das Unternehmen, dass im Ausland gar kein Volumen unter die Fair-Use-Regelung fällt. Nach Ansicht der Regulierungsbehörde muss jedoch der Gesamt preis für den Magenta-Mobil-Tarif zugrunde gelegt werden. Bei einem Preis von fast 50 Euro für den Tarif L kämen nach der Formel (Monatspreis durch Großhandelspreis) x 2 mehr als 12 GByte kostenloses Roaming-Volumen monatlich im Ausland zusammen. Die Telekom müsste dabei für jedes Gigabyte einen Großhandelspreis von derzeit 7,14 Euro bezahlen.
Eine Öffnung für das Ausland sei daher wirtschaftlich nicht tragfähig, erklärte das Unternehmen schon in einem Schreiben vom 17. August 2017. Gleichzeitig drohte die Telekom mit der sofortigen Einstellung des Produkts, was "mit gravierenden Nachteilen" für die Telekom, ihre Kunden sowie die Inhalteanbieter verbunden wäre. Eine Drohung, die das Unternehmen im vergangenen Dezember erstmals öffentlich gemacht hatte.
200.000 Euro Strafe angedroht
Die Bundesnetzagentur weist in ihrem Schreiben jedoch darauf hin, dass die Telekom selbst in den Niederlanden eine Zero-Rating-Option anbiete, die ein Auslandsvolumen von 6 GByte umfasse. In Großbritannien habe Three UK ebenfalls mit Go Binge ein Zero-Rating-Angebot, das 12 GByte Auslandsvolumen umfasse.
Aus dem Bescheid der Bundesnetzagentur geht hervor, dass die Telekom zwei Verstöße beseitigen soll und ihr bei jedem Verstoß eine Geldstrafe von 100.000 Euro droht. Daraus ergibt sich eine Gesamtstrafe von 200.000 Euro, die angesichts des großen Erfolgs bei den Kunden möglicherweise zu verschmerzen wäre.
Klage wahrscheinlich
Auf Anfrage von Golem.de teilte Telekom-Sprecher Philipp Blank mit, dass sein Unternehmen zunächst Widerspruch gegen den Bescheid eingelegt habe. Allerdings hat ein Widerspruch dem Bescheid zufolge keine aufschiebende Wirkung "und ändert nichts an der Wirksamkeit und Vollziehbarkeit des Bescheides" . Letzteres gilt auch für Klagen im Hauptsacheverfahren. Die Telekom behalte sich aber vor, "im nächsten Schritt gegen die Entscheidung vor Gericht zu klagen" , sagte Blank. Es dürfte daher davon auszugehen sein, dass die Telekom ebenso wie im Falle der Vorratsdatenspeicherung im Eilverfahren den Bescheid vorläufig aufheben lassen will.
Sollte sich die Telekom vor Gericht durchsetzen, was unwahrscheinlich klingt, gäbe es in Sachen Netzneutralität hierzulande fast eine Situation wie in den USA. Dort hatte die Regulierungsbehörde FCC den Providern ebenfalls die Datendrosselung erlaubt , wenn sie dies in ihren Vertragsbedingungen transparent angeben. Die Position der Telekom ist ähnlich: Solange die Endkunden Anwendungen und Dienste irgendwie noch nutzen könnten, dürfen die Provider alles vertraglich vereinbaren.
Zeigt sich die Telekom dauerhaft widerspenstig und ignoriert die Bescheide, könnte die Bundesnetzagentur die ganz große Keule mit Artikel 126 des Telekommunikationsgesetzes (TKG)(öffnet im neuen Fenster) auspacken. Darin heißt es: "Verletzt das Unternehmen seine Verpflichtungen in schwerer oder wiederholter Weise oder kommt es den von der Bundesnetzagentur zur Abhilfe angeordneten Maßnahmen nach Absatz 2 nicht nach, so kann die Bundesnetzagentur ihm die Tätigkeit als Betreiber von Telekommunikationsnetzen oder Anbieter von Telekommunikationsdiensten untersagen." Das wäre der Telekom die Stream-On-Option aber vermutlich am Ende doch nicht wert.
Nachtrag vom 28. November 2018, 11:40 Uhr
Anders als von Golem.de ursprünglich dargestellt, beläuft sich das angedrohte Zwangsgeld auf maximal 200.000 Euro. Die Bundesnetzagentur begründete dies damit, dass es sich um zwei Verstöße handele, die beseitigt werden sollten. In dem Bescheid heißt es hingegen auf Seite 3: "Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen eine der in Ziffern 1.b), 1.c), 2.b) und/oder 2.c) genannten Anordnungen nach dem Ablauf der in Ziffer 3 genannten Frist wird der Telekom Deutschland GmbH bereits jetzt jeweils ein Zwangsgeld von 100.000 Euro angedroht."
Nach Angaben der Bundesnetzagentur darf diese Aussage jedoch nicht so interpretiert werden, dass Zuwiderhandlungen gegen die genannten vier Anordnungen jeweils mit einem Zwangsgeld geahndet werden können.