Digitalisierung: Verhindert KI den Kollaps der Verwaltung?
Sie würden Deutschland "mit KI schneller verwalten" , versprachen CDU und CSU zu Jahresbeginn in ihrem Bundestagswahlprogramm (PDF)(öffnet im neuen Fenster) . Nicht wenigen IT-Fachleuten in Städten und Gemeinden standen wohl die Haare zu berge, als sie das lasen. Nicht weil künstliche Intelligenz (KI) nicht das Potenzial hätte, Ämter und Behörden massiv zu entlasten, sondern weil die Union bei ihrem Versprechen wieder mal die Ebenen der Verwaltung ignorierte, die Bürgern und Unternehmen gegenüber die Dienstleistungen des Staates erbringen: Städte, Gemeinden und teils Bundesländer.
Weil der Bund deren technische und organisatorische Fachleute überging, scheiterte bereits die Umsetzung des Online-Zugangsgesetzes , das der damalige Bundesinnenminister und CSU-Politiker Horst Seehofer 2017 auf den Weg gebracht hatte. Aus seinen Fehlern hat die Union in acht Jahren offensichtlich nicht viel gelernt.
Ohne KI würden die Kommunen unter Personalmangel zusammenbrechen
Anders lässt sich kaum erklären, dass sie 2025 erneut versprach, sie werde in "Deutschland eine effiziente, vollständig digitalisierte Verwaltung für Bürger und Unternehmen" aufbauen, "die rund um die Uhr an sieben Tagen die Woche niederschwellig und nutzerfreundlich Serviceleistungen erbringen kann" – nur diesmal eben "durch den Einsatz von KI" . Diese Arbeit gegenüber Bürgern und Unternehmen leisten aber nicht die Ministerien und nur selten die Behörden des Bundes.
Knapp zwei Drittel aller Verwaltungsleistungen erbringen in Deutschland Städte, Gemeinden und Landkreise, etwa 30 Prozent Behörden der Bundesländer. Der Bund selbst mache nur rund fünf Prozent der Arbeit, berichtet das Institut der Deutschen Wirtschaft im aktuellen Behörden-Digimeter 2025 (PDF)(öffnet im neuen Fenster) . Dabei setzen viele Kommunen und Landkreise bereits auf KI. Ohne die Technologie würden sie schon jetzt unter dem allgegenwärtigen Personalmangel zusammenbrechen – und der wird künftig noch größer.
Mehr Anträge, weniger Mitarbeiter im Amt
"In den kommenden zehn Jahren werden annähernd 500.000 der rund 1,65 Millionen dort Beschäftigten in den Ruhestand gehen" , erklärt der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes(öffnet im neuen Fenster) , André Berghegger. Schon heute können Städte und Gemeinden mehr als 100.000 Stellen nicht neu besetzen. Zugleich steigt die Zahl der Anträge und Verfahren.
Unter der Situation leiden alle, die auf ein Amt müssen. Der Personalmangel belastet aber auch die verbliebenen Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes.
Behörden brauchen dringend mehr Entlastung durch KI
In der aktuellen Umfrage der Dienstleistungsgewerkschaft Verdi zur Arbeitszeit im öffentlichen Dienst (PDF)(öffnet im neuen Fenster) berichten gut sechzig Prozent der 260.000 Teilnehmer, dass sie im Schnitt jede Woche zwei Stunden länger arbeiten, als sie müssten, weil in ihrer Behörde Stellen nicht besetzt werden und daher Arbeit liegen bleibt. Nur gut die Hälfte der Angestellten und Beamten bekommt die Überstunden ausgeglichen.
Vier von zehn Befragten machen auch keine oder zu wenige Pausen, um das Arbeitspensum zu schaffen. Mehr als zwei Drittel der Umfrageteilnehmer fühlen sich daher abends und am Wochenende "leer und ausgebrannt" . Kein Wunder, dass mehr als jeder zweite von ihnen bezweifelt, ohne gesundheitliche Einbußen bis zum Rentenalter weiterarbeiten zu können.
KI kann 165.000 Behördenmitarbeiter ersetzen
Ändern können Länder und Gemeinden diese Situation nur, wenn sie ihre Abläufe konsequent digitalisieren – vor allem mit künstlicher Intelligenz. Die Unternehmensberatung McKinsey geht davon aus, dass sich der aktuelle Personalmangel im öffentlichen Dienst von 550.000 Vollzeitarbeitskräften durch den Einsatz generativer KI um 165.000 Stellen auf dann nur noch 385.000 fehlende Arbeitskräfte senken ließe.
Das mag ein Versprechen sein, wie es Berater gerne machen. Doch KI hat in der Tat erhebliches Entlastungspotenzial. Sie kann vor allem monotone repetitive und damit meist enorm zeitraubende Arbeiten übernehmen. So nutzt die Steuerverwaltung beim Elster-System Algorithmen, um Steuererklärungen teils automationsgestützt, teils vollautomatisiert zu prüfen und Bescheide zu erstellen.
BayernKI und F13 helfen bei Textarbeit
Verwaltung ist aber vor allem eine textlastige Arbeit. Der Alltag vieler Mitarbeiter im öffentlichen Dienst besteht darin, Anträge zu prüfen, Vermerke in Akten anzufertigen, Drucksachen zu durchforsten, für die Bearbeitung eines Vorgangs erforderliche Informationen zu recherchieren und zu dokumentieren und Anfragen von Bürgern zu beantworten. Diese Aufgaben erleichtern ihnen Anwendungen wie die BayernKI oder F13 in Baden-Württemberg.
Verwaltungsmitarbeiter in Hamburg, Bremen, Niedersachsen und künftig Rheinland-Pfalz unterstützt die von der Hamburger IT-Verwaltung und Dataport, einem IT-Dienstleister der Bundesländer Hamburg, Schleswig-Holstein, Bremen, Niedersachen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt, auf Basis des Large Language Modells (LLM) GPT4o entwickelte KI-Anwendung LLMoin. Sie kann Texte zusammenfassen und erstellen, in unterschiedlichen Quellen recherchieren und ermöglicht durch freies Prompting einen Dialog mit dem zugrundeliegenden Modell.
LLMoin erstellt aus Mitschriften, bereits transkribierten Notizen oder hochgeladenen Dokumenten auch automatisch das Protokoll der Sitzung eines Verwaltungsgremiums. "Das heißt, ich muss nicht mehr stundenlang in einer Sitzung sitzen und mitprotokollieren" , verdeutlicht dies die stellvertretende CIO der Stadt Hamburg(öffnet im neuen Fenster) , Annika Busse. "LLMoin ist ein Alltagshelfer, der mir hilft, meine Arbeit besser zu erledigen."
Der Datenschutz verhindert, dass KI-Modelle in Ämtern und Behörden dazulernen
Der Einkauf der Hansestadt will das Tool künftig beispielsweise nutzen, um bei Ausschreibungen Leistungsbeschreibungen zu erstellen. Das ist ein komplizierter Prozess, denn dabei sind zahlreiche Vorgaben zu berücksichtigen.
Zugleich fordert das Vergaberecht in der Regel, alle Anforderungen an eine einzukaufende Leistung oder ein Produkt von Anfang publik zu machen. Diese Anforderungen ergeben sich nicht nur aus dem konkreten Anwendungsfall, sondern sind oft auch in unterschiedlichen Rechtsquellen beschrieben. Diese Quellen führt LLMOin künftig zusammen.
Daten werden nach wenigen Sekunden gelöscht
"Wer eine Leistungsbeschreibung erstellen muss, könnte bei LLMoin also künftig in einer Eingabemaske seine Vorstellungen wie in einer Art Prompt eingeben. Das Modell erstellt dann den entsprechenden Text. Dabei berücksichtigt es die hinterlegten Vorgaben wie die Vergaberichtlinie der Stadt oder den Nachhaltigkeitsleitfaden. In einem halben Jahr werden wir dann hoffentlich eine Bibliothek haben, die vorformulierte, bewährte Prompts enthält" , erklärt Gönke Tetens. Sie leitet die Abteilung Vergabe und strategischer Einkauf der Freien und Hansestadt Hamburg.
Da das LLMoin zugrunde liegende LLM allerdings in der Azure-Cloud von Microsoft genutzt wird, werden in die Hamburger Anwendung eingegebene Daten nach wenigen Sekunden wieder gelöscht. Dadurch bietet LLMoin zwar ein sehr hohes Maß an Datenschutz und -sicherheit, "der antrainierte Wissensstand wird sich aber nicht über die Zeit verändern können" , räumt die Hamburger Behörde für Wirtschaft, Arbeit und Innovation ein(öffnet im neuen Fenster) .
Open Source und Chatbot Emma entlasten Gelsenkirchen
"Eine KI, die in der Verwaltung arbeitet, muss rechtssicher sein, Halluzinationen ausschließen und die Daten sicher speichern. Sie dürfen nicht abfließen – schon gar nicht ins Ausland. Doch genau das droht, wenn man eines der großen Large Language Models einfach via API andockt" , ergänzt Laura Schuppert, Mitglied der Geschäftsleitung bei Evocenta. Der Spezialist für angewandte künstliche Intelligenz hat den Chatbot EmmaAI entwickelt.
EmmaAI kombiniert Open-Source-Bausteine mit von Evocenta entwickelten Komponenten – darunter einem Modell, das nicht halluziniert. "So gibt sie immer verbindliche Antworten und auch eben die Antworten, die sie geben soll, und denkt sich nicht auch möglicherweise Antworten aus. Weil, KI hat kein Bewusstsein dafür, dass sie etwas nicht weiß," erklärt Simon Nowack(öffnet im neuen Fenster) , Rechtsdezernent der Stadt Gelsenkirchen.
EmmaAI hilft am Telefon, per Mail und per Chat
In deren Bürgeramt wird der Chatbot künftig an 365 Tagen im Jahr rund um die Uhr auf telefonisch, per E-Mail oder über eine Chatfunktion eingehende Fragen zu Wohnsitzanmeldungen, zur Steuer-ID, Meldebescheinigungen sowie die Beantragung von Personalausweisen, Führungszeugnissen und Untersuchungsberechtigungsscheinen rechtssicher antworten. Wenn Emma keine Antwort geben kann, leitet sie die Anfrage automatisch an die richtige Stelle in der Verwaltung Gelsenkirchens weiter.
Die Stadt, in der 270.000 Menschen leben, will ihre Ämter und Behörden mit der KI maßgeblich entlasten. Bei ihrem Bürgerservice gehen täglich allein 2.000 Anrufe ein. Um sie anzunehmen, kann das zuständige Referat aber nur vier Mitarbeiter einsetzen. Diese müssen außerdem Fragen beantworten, die per E-Mail kommen.
"Die Arbeitsbelastung führt zu Frust in der Belegschaft und steigenden Krankenständen. Auch die Unzufriedenheit der Bürger steigt durch eine lange Bearbeitungsdauer, schwierige Erreichbarkeit und sinkende Terminverfügbarkeit" , erklärt Laura Schuppert.
Öffentlicher Dienst nutzt KI weniger als die freie Wirtschaft
Viele Behörden nutzen KI inzwischen auch für die Bilderkennung, um mit ihr sehr spezifische Aufgaben zu erledigen. So setzt die Generalzolldirektion die Technologie ein, um Produktfälschungen zu erkennen. In Bayern analysiert eine KI in der Vermessungsverwaltung Luftbilder und erkennt, ob sich der Gebäudebestand verändert hat.
Wiesbaden wiederum überwacht mit einer Bilderkennungs-KI den Zustand seiner Straßen. So kann die Stadt Instandhaltungsmaßnahmen rechtzeitig und gezielt ergreifen. Dadurch erübrigen sich zeitaufwändige Kontrollen durch Mitarbeiter des Bauhofs. Sie fehlten dadurch bislang bei der Sanierung der Straßen.
Bundesweit nutzen Mitarbeiter im öffentlichen Dienst KI allerdings noch nicht in dem Umfang, wie es die Beschäftigten privater Unternehmen tun. Wie die Tochter IW Consult des Instituts der Deutschen Wirtschaft herausfand(öffnet im neuen Fenster) , lassen in Unternehmen zwei von drei Mitarbeitern KI für sich im Internet nach Informationen suchen. In Behörden sind es nur 58 Prozent.
Rechtslage bremst KI-Nutzung aus
Dort analysieren lediglich gut 50 Prozent der Beschäftigten Daten mit KI, lassen sich von dieser Dokumente zusammenfassen oder erstellen mit ihr Texte. In der Wirtschaft tun das im Schnitt mehr als zwei Drittel der Mitarbeiter.
Für den Rückstand gibt es Gründe. Diese Hürden zu beseitigen, wäre eine sinnvolle und lohnenswerte Aufgabe der unionsgeführten Bundesregierung. Das haben CDU und CSU aber bislang weitgehend verhindert. So lehnten sie im Bundestag 2023 einen Gesetzesvorschlag ab, der den Einsatz künstlicher Intelligenz bei der Entscheidungsfindung in der Verwaltung erlaubt hätte.
Der 2017 – also noch weit vor der Marktreife generativer KI – in das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) eingeführte Paragraf 35a verbietet deshalb nach wie vor den Einsatz von Algorithmen bei Entscheidungen, bei denen Verwaltungsmitarbeiter Ermessensspielraum haben. Das ignoriere die Arbeitspraxis in der Verwaltung, sagt Jan Christian Swoboda(öffnet im neuen Fenster) , Experte für Recht und Digitalisierung an der EBS Universität für Wirtschaft und Recht in Wiesbaden.
Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Kriterienkataloge
Denn Ermessensentscheidungen würden oft durch Verwaltungsvorschriften, interne Richtlinien oder Kriterienkataloge in engen Grenzen gehalten. "Dies ist gängige Praxis in Massenverfahren, um eine einheitliche Ausübung des Ermessens sicherzustellen" , erklärt Swoboda. Durch diese Einschränkung des Ermessensspielraums würden sich Ermessensentscheidung faktisch sogenannten gebundenen Entscheidungen annähern. Bei ihnen verbietet Paragraf 35a VwVfG den Einsatz von KI nicht.
Der Einsatz von KI scheitert in der Verwaltung auch daran, dass dieser Daten oft nicht in maschinenlesbarer Form vorliegen. Wenn doch, dann wurden sie oft in Formaten erfasst, die nicht miteinander kompatibel sind. Es fehlen Schnittstellen zwischen Fachverfahren und die Datenqualität ist oft mangelhaft.
Ohne Registermodernisierung keine KI in der Verwaltung
Die Informationen ließen sich also häufig nicht so zusammenführen, dass sie für das Training von KI produktiv genutzt werden könnten, bemängelt der Bundesverband der Deutschen Industrie(öffnet im neuen Fenster) .
Das von der schwarz-roten Koalition neu eingeführte Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung hält es sich zwar zugute, schon drei Wochen nach Amtsübernahme das Gesetz zur Ratifizierung des mit den Bundesländern geschlossenen Staatsvertrags über die Nutzung von NOOTS(öffnet im neuen Fenster) , dem National-Once-Only-Technical-System(öffnet im neuen Fenster) , in den Bundestag eingebracht zu haben. Er ist die rechtliche Grundlage für die Registermodernisierung. Dabei sollen in öffentlichen Registern vorhandene Daten konsolidiert und mit einheitlichen Standards durchgängig gemacht werden. Allerdings schmückt sich die Union hier mit fremden Federn.
Daten aufzubereiten, ist enorm aufwendig
Denn der Vertrag wurde noch von der Ampel-Koalition vorbereitet und ausgehandelt. Mit ihm ist die Registermodernisierung zudem noch nicht vollzogen. Denn jede öffentliche Stelle muss dazu von ihr vorgehaltene Daten in die neuen Formate überführen. Das ist ein gewaltiger Aufwand.
"Welchen Nutzen sie davon haben, wenn sie ihre Daten aufbereiten und bereitstellen sollen, ist Mitarbeitenden in der Verwaltung aber oft nicht klar. Für sie ist das nur mehr Arbeit" , berichtet Henriette Senst aus Erfahrung. Sie hat als Bibliotheks- und Informationswissenschaftlerin die Einführung einer Verbundsoftware in einem kommunalen Bibliotheksverbund begleitet und an einem Bundesinstitut das Forschungsdatenmanagement mit aufgebaut. Ungeklärt ist auch, mit welchen Mitteln Gemeinden und viele Städte die Datenaufbereitung und -migration bezahlen sollen.
Bei vertraulichen personenbezogenen Daten verhindert außerdem meist der Datenschutz deren Konsolidierung. Er untersagt theoretisch auch die Nutzung von KI-Lösungen von US-Anbietern.
Die behörden brauchen eine wirklich souveräne Cloud
Denn diese müssen gemäß dem Cloud Act der Vereinigten Staaten Daten auch dann an die Geheimdienste der USA ausliefern, wenn die Informationen zwar in der EU, dort aber in Systemen oder auf Hardware vorgehalten werden, die sich im Eigentum von US-Unternehmen befindet.
In der Praxis stören sich zahlreiche Behörden und Kommunen daran allerdings nicht. So bietet das ITZBund(öffnet im neuen Fenster) als einer der größten IT-Dienstleister der Bundesverwaltung zwei KI-Plattformen as a Service an – davon eine auf Grundlage von SAP Data Intelligence, die andere von Cloudera. Letzteres ist ein US-Unternehmen. SAP ist durch seine massive Präsenz in den Vereinigten Staaten gezwungen, deren Cloud Act zu befolgen(öffnet im neuen Fenster) .
KI-Lösungen für die Verwaltung müssen unabhängig von den USA sein
Mögliche Angriffe auf die digitale Souveränität durch die extraterritoriale Wirkung des US-Cloud-Acts zusammen mit der aktuell schlechten Auswahl an KI-Lösungen, die keinerlei Bezug zu den Vereinigten Staaten haben, und den Notwendigkeiten des Datenschutzes, machen es schwer, Deutschland mit Hilfe der Technologie schon bald so effizient zu verwalten, wie es die unionsgeführte Bundesregierung verspricht. Denn um qualitativ hochwertige Ergebnisse zu erzielen, muss KI mit gewaltigen Datenmengen trainiert werden.
Sind diese für Unternehmen wettbewerbsrelevant oder personenbezogen, lassen sich die Informationen aber nicht in Strukturen verarbeiten oder speichern, auf die US-Geheimdienste Zugriff nehmen könnten. Umgehen ließe sich dies, wenn öffentliche IT-Dienstleister ohne Rückgriff auf Clouds und Software von US-Anbietern KI-Modelle sowie Infrastrukturen bereitstellen würden, die Behörden egal auf welcher Verwaltungsebene nachnutzen könnten.
So ließen sich Richtlinien, Schnittstellen, Datenformate, Promptbibliotheken, die Sicherung der Output-Qualität der Systeme sowie das Fachwissen um ihr Training und ihre Entwicklung bündeln und damit deutschlandweit wirtschaftlich skalieren. Parallel dazu muss eine KI-taugliche Arbeitskultur und -einstellung in Ämtern und Behörden entstehen.
Arbeitskultur in Ämtern muss sich ändern
Denn wenn diese KI einsetzen, hat das weitreichendere Auswirkungen auf Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen als die Nutzung anderer IT-Lösungen. Dessen müssen sich Mitarbeiter in der Verwaltung bewusst sein. Sie müssen die von KI erzielten Ergebnisse einordnen, kritisch hinterfragen sowie Bias erkennen und ausschließen können. Das kann nur, wer über tiefgreifende fachliche Expertise verfügt.
Die gilt es ebenso aufzubauen wie die technischen Grundlagen, die es für die von der Union versprochene, KI-basierte effiziente und allzeit verfügbare Verwaltung in Deutschland braucht. Ob der Bundesregierung all das bewusst ist, und sie es so schnell umsetzen kann, wie sie Deutschland gerne mit KI verwalten würde, ist ungewiss.