Digitales Desaster: "In einem Aktenstapel lässt sich viel verstecken"
Die Digitalisierung der deutschen Verwaltung steht vor einem Umbruch – oder vielmehr einem schwierigen Hindernisparcours, wenn man Stimmen aus den Amtszimmern lauscht. Aus der Innenperspektive von Behördenmitarbeitern wird klar: Es mangelt nicht nur an Ressourcen und technischen Standards, sondern vor allem an einer Arbeitskultur, die für die Anforderungen der digitalen Transformation bereit ist.
Bislang haben in Behörden Hierarchien Vorrang vor Effizienz. Viele Vorgesetzte und ihre Mitarbeiter setzen zudem auf das Prinzip "Das haben wir schon immer so gemacht" . Veraltete Prozesse werden in neuer Software konserviert, statt sie im Zuge der Digitalisierung zu optimieren. Die zentrale Frage bleibt daher: Wie kann ein System, das sich aus Angst vor Veränderung selbst blockiert, zukunftsfähig werden?
"Ich glaube, dass es vielen Behörden sehr schwerfallen wird, den notwendigen kulturellen Wandel selbständig zu schaffen, so dass Digitalisierungsprojekte schnell und umfassend gelingen können" , sagt Benjamin Ducke, ein hochrangiger ITler aus der Bundesverwaltung. Wir sprechen in einer mehrteiligen Artikelserie mit Behördenmitarbeitern darüber, was im Argen liegt, aber vor allem darüber, was verbessert werden kann und wie. Die Personen, mit denen wir hier sprechen, schildern uns ihre ganz persönlichen Erfahrungen und Meinungen.
Das Datenchaos als Kern des Problems
Im Zentrum des Problems stehen: Daten. "Um Verwaltungsleistungen noch stärker service- und bürgerorientiert zur Verfügung zu stellen, bedarf es weiterer beschleunigter Anstrengungen bei der Registermodernisierung" , stellte der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat im Juni 2024 fest. Durch die Registermodernisierung will es die Bundesregierung Bürgern sowie Unternehmen künftig ersparen, ihre Daten bei jedem Verwaltungsverfahren erneut angeben zu müssen. Das setzt aber voraus, dass alle an dem Vorgang beteiligten Ämter und Behörden auf einen zentralen Datenstamm zugreifen können.
Bislang ist das nicht der Fall. Die bundesweit 120 Register mit Unternehmensbezug und gut 360 übrigen Datenquellen tauschen Informationen nicht untereinander aus. Um das zu ändern, brachte die Bundesregierung – wie in ihrem Koalitionsvertrag angekündigt – zwei Gesetze auf den Weg: das Registermodernisierungsgesetz und das Unternehmensdatenregistergesetz.
Letzteres sollte ursprünglich zwar bis 2025 umgesetzt sein. Die Koalition nahm ihren eigenen Anspruch aber bereits zurück. Bis zum kommenden Jahr will sie nun nur noch 18 der fast 500 Register zusammenführen(öffnet im neuen Fenster) (PDF). Mehr kann und will sie sich offensichtlich auch nicht leisten.
Nachdem der damalige Bundesfinanzminister Christian Lindner schon im Haushalt für 2024 die Mittel für die Registermodernisierung um 26 Millionen Euro gekürzt hatte, wollte der FDP-Politiker 2025 noch mal 47 Millionen Euro einsparen. Damit hätten nicht mehr 83 Millionen Euro wie noch 2023, sondern nur noch 10 Millionen Euro für das Projekt zur Verfügung gestanden. Wie die neu gewählte Bundesregierung damit umgeht, bleibt abzuwarten. Der Präsident des Digitalverbandes Bitkom, Ralf Wintergerst, kritisierte das(öffnet im neuen Fenster) : "Wer die Digitalisierung voranbringen will, braucht neben dem politischen Willen auch die finanziellen Mittel."
Kommunen bleiben im Digitalisierungsprozess auf der Strecke
Außerdem braucht er technische Lösungen für die Zusammenführung der Register. Damit alle an einem Verwaltungsvorgang beteiligten Ämter auf eventuell an anderer Stelle schon vorhandene Informationen zugreifen können, will die Bundesregierung bis 2028 das Nationale Once-Only-Technical-System (Noots) aufbauen. Im Juni 2024 schloss das dafür zuständige Bundesverwaltungsamt (BVA) allerdings erst eine Feedbackrunde zu Noots ab(öffnet im neuen Fenster) . An ihr konnten sich alle beteiligen, die das System umsetzen sollen. Von einer Implementierung ist dieses aber noch weit entfernt.
"Auf Basis der vorhandenen Unterlagen aus der Feedbackrunde ist es nicht möglich, belastbare Aussagen darüber zu treffen, wie genau die einzelnen Register verknüpft werden oder wie die Performanz der Systeme bei einem Echtzeit-Datenabruf verlässlich aufrechterhalten werden soll" , sagt die Leiterin der Berliner Geschäftsstelle der Bundes-Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen IT-Dienstleister (Vitako), Katrin Giebel.
"Was passiert, wenn ein abgerufenes Register offline ist? Wohin wird die Datenanfrage umgeleitet? Welche dezentralen Register müssen an das Noots angeschlossen werden? Diese und weitere Fragen sollten zunächst geklärt werden, bevor Kommunen, Rechenzentren und Fachverfahrenshersteller die Umsetzung dieses Großprojektes beginnen können." Darüber hinaus sei offen, welche finanziellen und personellen Ressourcen Gemeinden und viele Städte für solch ein Projekt erübrigen könnzen.
Mitarbeiter im öffentlichen Dienst erkennen Notwendigkeit der Datenkonsolidierung nicht
Die Durchgängigkeit der in öffentlichen Registern vorhandenen Daten will Noots mit den Standards XBasisdaten, XDatenschutzcockpit und XNachweis herstellen. In diese Formate muss jede öffentliche Stelle die von ihr vorgehaltenen Daten überführen. Daraus "ergeben sich prinzipiell hohe Aufwände" , räumt die Vizepräsidentin des BVA, Katja Wilken, ein(öffnet im neuen Fenster) .
"Welchen Nutzen sie davon haben, wenn sie ihre Daten aufbereiten und bereitstellen sollen, ist Mitarbeitenden in der Verwaltung aber oft nicht klar. Für sie ist das nur mehr Arbeit" , berichtet Henriette Senst aus Erfahrung. Sie hat als Bibliotheks- und Informationswissenschaftlerin die Einführung einer Verbundsoftware in einem kommunalen Bibliotheksverbund begleitet und an einem Bundesinstitut das Forschungsdatenmanagement mit aufgebaut.
Wie bei der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes arbeitet der Bund bei der Registermodernisierung deshalb an den Kommunen vorbei. Diese erbringen in Deutschland aber 80 Prozent der Verwaltungsleistungen.
Der digitale Personalmangel: Verwaltung ohne Nachwuchs
Den Mehraufwand für die Datenpflege will Wilken zwar "durch eine enge Zusammenarbeit mit Fachverfahrensherstellern und IT-Dienstleistern möglichst klein halten" . Deren Mitarbeiter würdem sich aber in der Regel nur mit IT auskennen, nicht mit der Verwaltung, warnt der Chief Information Officer der Stadt Königsbrunn und Dozent an der Bayerischen Verwaltungsfachschule, Manfred Birling.
Für die Verwaltungsdigitalisierung brauche es IT-affine Verwaltungsprofis oder ITler, die in der Verwaltung Bescheid wissen. "Fachleute für diese Aufgabe müssen beide Welten kennen" , sagt Birling. Nur etwas von Bits und Bytes zu verstehen, reiche nicht. "Ich muss auch die Abläufe in der Verwaltung kennen."
Nur mit solchen Kollegen ließen sich auch Abläufe in der Verwaltung digitalisieren. Für Ämter und Behörden könne das eine große Chance sein, sagt Birling. "Denn um ihre Prozesse zu digitalisieren, muss die Verwaltung sie zunächst dokumentieren und dann fragen, ob sie sich nicht besser umsetzen ließen. Wer einen uralten, eingestaubten und komplizierten Vorgang digitalisiert, für den bislang 20 Formulare nötig sind, muss in dessen digitaler Form ja nicht wieder 20 PDFs produzieren. Im Idealfall wird das alles viel einfacher und leichter."
Für ihn gibt es zu dieser Herangehensweise keine Alternative. "Nur wenn uns gelingt, unsere Prozesse zu vereinfachen und zu digitalisieren, sind wir als Verwaltung auch dann noch handlungsfähig, wenn in den kommenden zehn Jahren die Baby-Boomer-Generation in den Ruhestand geht, Kommunen aber nach wie vor die gleichen Leistungen erbringen müssen" , betont Birling.
Der Personalaustausch im öffentlichen Dienst wird in der Tat gewaltig. Bis 2030 scheidet aus diesem ein Drittel der heute 5,3 Millionen Beschäftigten aus. Bis 2040 werden ganze 60 Prozent des Personals wechseln(öffnet im neuen Fenster) – wenn es sich denn überhaupt ersetzen lässt.
Ohne einen Wandel der Arbeitskultur geht es nicht
Damit die, die bleiben, dann noch die von ihnen geforderten Aufgaben erfüllen können, muss sich in den Behörden einiges ändern. "Wir haben ein Verwaltungswesen, das durch vordigitale Strukturen und Denkweisen geprägt ist. Nun gibt es neue digitale Technologien. Statt den alten Apparat jedoch zuerst fit für deren Einsatz zu machen, versuchen sich viele Behörden ohne strukturelle Veränderung in die Digitalität zu bringen" , erklärt Kathleen Wennrich. Sie leitet in derselben Behörde wie Benjamin Ducke und leitet dort das Referat Informationssysteme.
Kaum jemand mache sich zuerst mal Gedanken, wie gewohnte Prozessschritte verändert und optimiert werden müssten, damit ein Verwaltungsbereich ein gewünschtes Ergebnis produzieren könne – beispielsweise eine digitale Bescheinigung. "Stattdessen neigt man dazu, sich einen bürokratischen Vorgang, so wie er vielleicht seit der Gründung der Behörde existiert, als Anleitung zu nehmen. Diese bildlich gesprochen rostige alte Kette ist aber eine denkbar schlechte Grundlage, um sie in einer Software für ein Fachverfahren nachzubauen" , sagt Wennrich.
Das hat auch Henriette Senst erlebt. "Gegen die Haltung des 'Das haben wir schon immer so gemacht' lässt sich kaum etwas ausrichten" , berichtet sie. Deshalb würden häufig dysfunktionale Prozesse mit Software nachgebaut, statt den Ablauf erst mal optimal zu gestalten. In mancher Bibliothek würden Kopfstände gemacht, wenn Software für sie entwickelt werde, nur damit Arbeitsvorgänge und Entscheidungsprozesse nicht geändert werden müssten. "Da werden lieber nochmal 100.000 Euro mehr ausgegeben, damit die neue Software irgendwelche unnötigen Schleifen abbildet" , erzählt die Bibliothekswissenschaftlerin.
Privilegien und Macht im Wandel: Was Führungskräfte fürchten
Allerdings wird im System einer Behörde auch nicht honoriert, wenn Mitarbeiter ihre Arbeitsabläufe optimieren wollen und damit etablierte Verhältnisse in Frage stellen. "Führungskräfte sind oft nicht bereit, Macht aufzugeben" , berichtet Senst. Diese verlören sie aber, wenn Prozesse digitalisiert würden. "Denn Digitalisierung funktioniert über Standardisierung. Da kommt nicht mehr bei jeder Abweichung und jedem Spezialfall ein Mitarbeiter und fragt nach einer Einzelfallentscheidung, die ihm der Vorgesetzte dann gewähren oder verweigern kann."
"Wenn sich eine Behörde wirklich auf die Digitalisierung einlässt, bewirkt das zwangsläufig einen Wandel ihrer Arbeitskultur" , bestätigt auch Ducke. Wo Teamstrukturen etabliert werden, läuft Kommunikation nicht mehr streng hierarchisch entlang des Dienstweges ab. "Bei Entscheidungsfindungen werden sich Einzelne nicht mehr allein aufgrund ihrer Vorgesetztenposition durchsetzen können" , sagt Ducke.
Auch digitale Tools wie Wikis und Ticketsysteme wirken sich gravierend auf die vertraute behördliche Arbeitswelt aus. Denn alle Mitarbeiter eines Referats oder einer Abteilung sind dann sehr schnell auf dem gleichen Wissenstand.
"In Aktenstapeln lässt sich viel verstecken"
Zugleich werden ihre Arbeit und Leistung transparent und messbar. "Wenn sich ein Ticket nicht weiterbewegt, lässt sich herausfinden, wer es zuletzt bearbeitet hat, wer danach hätte übernehmen müssen, und was eventuell schiefgelaufen ist" , erklärt Ducke. "Eine Onlinesuchfunktion fördert das in Sekunden zutage. In einem Aktenstapel hingegen lässt sich vieles gut verstecken. Papier ist enorm geduldig."
So gehen Privilegien und Spielräume verloren. Leistungsanforderungen und Rechtfertigungsdruck nehmen zu. Ein Gefühl von externer Steuerung durch "die IT" könne sich breit machen, sagt Ducke. Vielen Beamten sowie Mitarbeitern des öffentlichen Dienstes sei dieses Szenario bewusst.
"Anreize, sich diesem Wandel zu stellen, gibt es für sie aber kaum. Denn Nutznießer digitaler Verwaltungsverfahren sind zunächst deren Empfänger – nicht diejenigen, die den Aufwand der Digitalisierung erbringen müssen" , räumt Ducke ein. Die Verwaltung selbst profitiere natürlich auch. Allerdings erst durch nachgelagerte Effekte der Einführung digitaler Arbeitsmittel und Prozesse, etwa den Aufbau von Kompetenzen und steigende Produktivität.
Widerstand in der Verwaltung: Wer profitiert wirklich?
"Ich glaube allerdings, dass es vielen Behörden sehr schwer fallen wird, den notwendigen kulturellen Wandel selbstständig zu schaffen, so dass Digitalisierungsprojekte schnell und umfassend gelingen können" , fasst Ducke zusammen. Für diejenigen in den Ämtern, die den Wandel schaffen wollen, sei es daher wichtig und hilfreich, dass die Öffentlichkeit Druck mache.
"Gleichzeitig muss es eine breite Unterstützung und Wertschätzung für die geben, die sich in den Behördenapparaten für die Digitalisierung ins Zeug werfen" , fordert er. Diesen Druck baue aber bislang niemand auf.
Gefordert wird viel, getan wenig
Der Nationale Normenkontrollrat, der die Bundesregierung in Fragen der Verwaltung und beim Bürokratieabbau berät, forderte zwar bereits im Februar 2023, in der Novelle des Onlinezugangsgesetzes "eine fortgesetzte Verfehlung der gesteckten Ziele mit spürbaren Konsequenzen zu versehen" .
Auch einen einklagbaren Anspruch der Bürger auf digitale Verwaltungsleistungen sowie Schadenersatz für den Fall, dass Ämter das nicht leisten könnten, hielt der Rat für erforderlich.
Daraus wurde jedoch in der Neufassung des OZG nicht mehr geworden als ein Papiertiger. Bürger können nun zwar einklagen, dass Behörden ihre Anträge digital entgegennehmen und bescheiden. Schadenersatz steht ihnen aber nicht zu. Druck sieht anders aus.
Woran scheitern Behörden – dazu ist längst noch nicht alles gesagt. In den kommenden Monaten beschäftigen wir uns in weiteren Artikeln der Serie mit verschiedenen Aspekten der Fragen, was bei der Digitalisierung deutscher Behörden im Argen liegt, aber vor allem, was verbessert werden kann und wie. Wir haben für euch begleitend einen eigenen Forenbereich geschaffen. Hier könnt ihr euch von eurem individuellen Frust zu erzählen und Herangehensweisen, Lösungsideen teilen und damit gegenseitig auf eurem Weg zu unterstützen. Wir freuen uns auf angeregte und konstruktive Diskussionen!